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Relatórios

A rigor, nunca houve uma política de reforma agrária no Brasil. No entanto, os problemas no campo se avolumam. As lutas continuam árduas e diversificadas, envolvendo ocupações, acampamentos, trabalho escravo, despejos, destruição de bens, desrespeito à legislação trabalhista, questões sindicais e de política agrícola, saques, bloqueios de rodovias, garimpos. Os números relativos à última década são expressivos: 7.126 conflitos, 5.642.265 pessoas, 32.236.653 há.

A dinâmica da Reforma Agrária no Brasil

Mônica Dias Martins

Quando eu morrer
Cansado de guerra
Morro de bem
Com a minha terra:
Cana, caqui,
Inhame, abóbora
Onde só vento se semeava outrora
Amplidão, nação, sertão sem fim.
(Assentamento, 1997)

Em maio de 1997, esta canção de Chico Buarque, as fotografias de Sebastião Salgado e o livro de José Saramago foram doados ao Movimento dos Trabalhadores Rurais sem Terra (MST) e vendidos em eventos culturais promovidos, simultaneamente, em vários países. Um reconhecimento dos artistas ao combativo movimento popular que, desde 1979, desenvolve com sucesso uma eficiente estratégia para pressionar o governo: a ocupação massiva e continuada de latifúndios. Segundo o Estatuto da Terra, promulgado em 1964, a propriedade privada deve ser desapropriada quando não cumpre sua função social. Esta ação direta do MST, além de obrigar ao cumprimento do preceito legal, tem se mostrado igualmente efetiva para denunciar a concentração fundiária no Brasil, a segunda maior do mundo.

Um traço marcante na formação da sociedade brasileira é o monopólio da posse e uso da terra, usualmente obtida mediante atos de violência. Conflitos e rebeliões, que, por vezes, assumiram a dimensão de “guerras camponesas”, a exemplo de Canudos na Bahia e Contestado em Santa Catarina, não constituem fatos excepcionais na história do país. A exarcebada concentração da terra está associada a graves problemas: a pobreza e a fome de grandes contingentes, a crescente desigualdade social e regional, a dominação política que desqualifica o trabalhador enquanto cidadão, o êxodo acentuado para os centros urbanos, o desemprego e o subemprego que, não raro, levam à marginalidade, o permanente clima de insegurança, a degradação do meio ambiente…

A trajetória

As profundas mudanças ocorridas a partir da segunda metade do século XX conviveram com o quadro fundiário herdado do período colonial. Apesar das reiteradas e entusiásticas afirmações do atual presidente sobre a face moderna do Brasil, inclusive do mundo rural, após oito anos de seu governo, constata-se a cumplicidade com o latifúndio. Sua persistência evidencia as enormes dificuldades enfrentadas pela classe trabalhadora para concretizar a sonhada reforma agrária, luta que, a julgar pelo pensamento dominante, estaria ultrapassada.

Para alguns, outrora defensores da reforma agrária, o Brasil teria perdido a oportunidade de realizá-la, nos anos sessenta, época em que muitos governos promoveram ações visando distribuir terras. Para outros, entretanto, apesar do desenvolvimento das forças produtivas, impõe-se uma reforma agrária que democratize o acesso à terra e as relações políticas, assegurando a conservação ambiental, a produção de alimentos, a geração de empregos, a distribuição de renda.

É evidente que, considerando as características multifacetárias da agricultura brasileira, a reforma agrária terá um alcance parcial; a não ser que um projeto alternativo de sociedade se afirme. Embora sendo um componente vital na construção deste projeto, a reforma agrária vincula-se a um conjunto de questões, a exemplo da proteção da biodiversidade, dos territórios étnicos, da igualdade de gênero, do desenvolvimento regional, da identidade nacional. Sua implementação repousa basicamente na capacidade de articulação político-ideológica dos trabalhadores do campo e da cidade para agir conjuntamente e estabecer alianças.

As políticas agrícolas e agrárias, via de regra, beneficiaram com isenções e subsídios a proprietários e grupos econômicos, quer modernos quer tradicionais, dos setores pecuarista, agroindustrial, exportador, financeiro, sejam eles nacionais ou estrangeiros. As “soluções” do Estado pouco variaram: titulação de terras públicas, arrecadação de áreas devolutas, tributação de propriedades improdutivas, regulamentação de contratos agrários e trabalhistas, compra e venda de terras, colonização oficial e privada, desapropriação por interesse social e assentamento.

Tais medidas, limitadas e fortuitas, não alteraram a dinâmica concentracionista, as relações sociais de produção e a correlação de forças políticas, em favor da classe trabalhadora. Em 1995, dos 4.838.183 estabelecimentos rurais, 1% eram maiores de 1.000 há., ocupando 45% da área total; enquanto, os menores de 10 há. representavam 50% e detinham apenas 2% da área (IBGE, 1995/6). Em 1985, quando os dados eram, respectivamente, 0,8% e 42% para a grande propriedade e 53% e 3% para os pequenos estabelecimentos, o hoje Ministro Miguel Reale Júnior argumentaria ser esta estrutura “normal e em perfeita coerência” com o sistema econômico-social e a ideologia neoliberal vigentes no país (Revista A Rural, dezembro de 1985).

Neste sentido, pode-se falar da reforma agrária como um movimento real, no qual as classes sociais são as forças vivas que impulsionam este processo contraditório de transformação das estruturas de produção e poder. A reforma agrária não se reduz a aspectos meramente formais (políticas e preceitos constitucionais) ou técnico-burocráticos (metas e recursos). Seja ela rotulada de “conservadora” ou “revolucionária”, deve ser considerada no contexto de uma nova proposta, emergindo das mãos e mentes dos milhares de trabalhadores sem terra, acampados e assentados. Em última instância, sua trajetória depende da luta de classes no campo.

No início dos anos sessenta, as Ligas Camponesas, engajadas em mobilizações por melhorias salariais e reforma agrária, “na lei ou na marra”, são apresentadas como ameaça às oligarquias e à burguesia nacional. Os Estados Unidos, através da Aliança para o Progresso, pressionam os governos latino-americanos a executar programas de distribuição de terra. Os interesses do capital estrangeiro, feridos com a revolução cubana, preocupam-se em evitar rupturas na dominação exercida no Continente. Na concepção amplamente aceita, então, a reforma agrária seria um pré-requisito para o desenvolvimento econômico, a ordem social e a estabilidade política.

Com o golpe de 1964, a luta dos setores populares pela reforma agrária é silenciada, mas a ditadura promulga o Estatuto da Terra, apesar de reações adversas de aliados do regime. O conjunto de medidas se propunha a corrigir distorções do sistema fundiário (latifúndio e minifúndio) e a formar um moderno setor agrícola (empresas rurais). A Lei se mostra inócua quanto à distribuição de terras, dado o prestígio dos grandes proprietários, o funcionamento precário do judiciário e legislativo, o estrito controle dos partidos, sindicatos e imprensa. Não obstante, a definição de critérios para o cumprimento da função social da propriedade e de procedimentos para a desapropriação por interesse social representou uma base legal para futuras conquistas dos trabalhadores.

Na década de setenta, para reduzir os crescentes conflitos no campo, consequência de uma política de modernização agrícola, parcial e seletiva, os governos militares implementam medidas de reeestruturação fundiária, tais como a aquisição, a regularização e a titulação de terras. Na vigência do Proterra (1971/85), que nas palavras do general Médici solucionaria o problema “do homem sem terra do Nordeste e o da terra sem homens da Amazonia”, o principal instrumento é a compra e venda de propriedades. A reforma agrária foi tratada como uma questão de segurança nacional, estratégica para controlar as tensões sociais e criar uma classe média rural.

A campanha por eleições diretas, embora frustrada pelos acordos políticos para o retorno do Estado de Direito, deixa importante saldo; um deles é a organização da Campanha Nacional pela Reforma Agrária. Nas cidades, as organizações sindicais, estudantis, de bairros e de mulheres reinvindicam a reforma agrária, associando-a à solução dos problemas urbanos de desemprego, falta de moradia, carestia, baixos salários... No campo, cresce a ofensiva do MST que realiza inúmeras ocupações em todo o país. Ressurge o debate sobre a reforma agrária, considerada como um componente indispensável à cidadania e à democracia, unificando as lutas dos trabalhadores urbanos e rurais.

Para proteger os interesses do empresariado rural, exigir uma “verdadeira” política agrícola e mobilizar-se contra as “invasões” de suas propriedades, é criada a União Democrática Ruralista (UDR). A polarização em torno de onde e como fazer a reforma agrária, particularmente durante a elaboração do Plano Nacional de Reforma Agrária (Pnra) e da Constituição de 1988, levou ao surgimento de duas propostas que expressam o confronto capital-trabalho. Estas divergem quanto a: obtenção e pagamento da propriedade, apropriação e uso da terra, implantação e administração das unidades produtivas.

A proposta das organizações patronais (UDR, Confederação Nacional da Aagricultura, Sociedade Rural Brasileira, Organização das Cooperativas do Brasil) defende os interesses individuais, a propriedade privada, o parcelamento da terra, os projetos de colonização e a integração das unidades familiares ao setor agroindustrial. A proposta dos trabalhadores (MST, Confederação dos Trabalhadores na Agricultura, Comissão Pastoral da Terra, Associação Brasileira de Reforma Agrária, Central Única dos Trabalhadores, entre outras) é baseada em relações de cooperação entre os trabalhadores diretos, formas alternativas de propriedade, organização do trabalho e distribuição dos produtos, processos democráticos de gestão do assentamento.

No governo da Nova República, em decorrência da forte pressão das entidades sindicais e dos movimentos de trabalhadores rurais, o Pnra prioriza as desapropriações por interesse social e a política de assentamento, Conquistas importantes foram alcançadas, a exemplo do Procera e de convênios de assistência técnica e capacitação, como o Lumiar. Entretanto, os resultados foram insuficientes: os assentamentos, em sua maioria, localizados em terras de baixa qualidade e distantes do mercado, não constituiram um setor reformado. A suposta alocação de recursos técnicos e financeiros das instâncias federal, estadual e municipal não ocorreu, limitando a viabilização de uma base produtiva sólida, a melhoria da renda e da qualidade de vida das famílias.

Em 1995, o governo do Ceará acata a proposta de “reforma agrária de mercado” do Banco Mundial, denominada de “reforma agrária solidária”. O acordo, mediado pela administração federal, visa incentivar os agricultores a negociarem a terra com os proprietários. Associações e sindicatos são envolvidos para garantir o pagamento do débito contraído por seus membros. A experiência é ampliada para outros estados nordestinos, através do programa Cédula da Terra, objeto de numerosas denúncias e críticas. Nos anos seguintes, o presidente Fernando Henrique Cardoso cria o Banco da Terra e o Crédito Fundiário e de Combate à Pobreza, em âmbito nacional, prosseguindo em seu propósito, e das instituições internacionais, de estimular o mercado de terrras e isolar os movimentos que lutam pela reforma agrária.

As proposições

Após um período de acanhado debate político e tímidas manifestações frente à orientação da economia nacional, à supressão dos direitos trabalhistas e aos cortes nos benefícios sociais, tem início, em 1997, uma ampla consulta popular para discutir alternativas de desenvolvimento para o país. As “marchas contra o neoliberalismo”, como ficaram conhecidas, incentivam a elaboração de um projeto que englobasse as demandas da população e as idéias de pensadores brasileiros, tais como Caio Prado Júnior, Florestan Fernandes, Celso Furtado, Darcy Ribeiro, Milton Santos.

Os movimentos, organizações e personalidades engajadas na luta pela reforma agrária firmaram numerosas proposições vinculadas, via de regra, a mudanças profundas na dinâmica sócio-política nacional. Tais propostas não constituem um programa executivo que contemple as múltiplas e complexas alterações necessárias na economia e na sociedade. Isto seria, obviamente, tarefa para uma administração pública.

As várias correntes que se contrapõem à orientação governamental têm pontos de vista em comum. Malgrado as diferenças funcionais, organizativas e operacionais das entidades, as recomendações relevantes são sustentadas conjuntamente. Tal procedimento se reflete em acontecimentos como o Fórum Nacional pela Reforma Agrária e Justiça no Campo.

Entre as forças que se batem pela reforma agrária, o MST é a que mais tem se destacado. O modo peculiar que adota para mobilizar os trabalhadores rurais, ocupar a terra, organizar o assentamento em base a relações solidárias, formar a militância e comunicar suas idéias merece atenção especial. As proposições refletem, sobretudo, a experiência e a perspectiva do MST, endossadas de forma parcial ou integral pelos diversos atores interessados na reforma agrária.

A reforma agrária deve garantir o acesso à terra de qualidade aos agricultores. Constitui a forma mais viável e democrática de assegurar trabalho e alimento aos brasileiros. A um só tempo, ela é o caminho duradouro, rápido e barato para aumentar a produção, gerar emprego a custos inferiores ao da indústria, distribuir a renda, conter a migração para as cidades e eliminar a pobreza de grandes contingentes populacionais, além de contribuir para transformar as relações políticas no meio rural, propiciando aos trabalhadores do campo os direitos de cidadão.

O desencadeamento de ações efetivas de reforma agrária requer um maior conhecimento da dinâmica da propriedade da terra no Brasil, tanto em termos históricos como das diferentes configurações regionais. Neste estudo não basta dispor de estatísticas sobre a concentração fundiária, pois os institutos oficiais definem as categorias e estabelecem critérios de classificação conforme seus interesses. Para melhor interpretar os dados, é imprescindível ter um acompanhamento pormenorizado do mercado de terras, em todo o território nacional, resguardando as especificidades locais. É da maior importância averiguar como vem ocorrendo os conflitos no campo: os atores envolvidos, as formas de violência, os aparelhos de segurança pública e privada, o desempenho do judiciário...

A democratização da propriedade fundiária passa, obrigatoriamente, pela penalização dos latifúndios que não cumprem sua função social. Urge fazer o levantamento das terras públicas e das empresas estatais, identificar os maiores proprietários rurais, nacionais e estrangeiros, e limitar legalmente a extensão da propriedade fundiária. O Imposto Territorial Rural (ITR) precisa ser efetivamente aplicado para inibir a especulação imobiliária. Os recursos obtidos com sua cobrança seriam suficientes para executar amplos programas de desapropriação e assentamento, bem como financiar ações complementares de crédito, capacitação, pesquisa e extensão, abastecimento, comercialização, saúde e educação. Para gerir estes recursos e outros oriundos do orçamento da União deve ser criado um Fundo Nacional de Reforma Agrária.

A reforma agrária não pode basear-se na prática da compra e venda da terra ou da regularização fundiária. Também não se resume ao parcelamento da terra em lotes individuais para integrar mais agricultores ao sistema agroindustrial. Uma tarefa urgente é a divulgação ampla dos resultados das pesquisas sobre a “reforma agrária de mercado”. Ao mesmo tempo, deve-se prosseguir com os estudos acerca das experiências nos assentamento em seus múltiplos aspectos: organização da produção, conservação do meio ambiente, escoamento de produtos, relações solidárias, qualidade de vida e repercussões no município. É necessário apoiar os sistemas alternativos de propriedade e uso da terra, a exemplo dos condominiais e dos comunitários, bem como formas legais para sua titulação, posto que já existem assentamentos que adotam estes sistemas. O patrimônio familiar deve ser respeitado e assegurado sua transmissão às futuras gerações.

A agricultura brasileira deve fundamentar-se, primeiramente, na produção de alimentos para o mercado interno. Porisso, as unidades familiares devem ser subsidiadas, através do crédito de investimento e custeio e do seguro agrícola. Ao governo compete, ainda, garantir os preços para os alimentos básicos em benefício de produtores e consumidores de baixa renda. É preciso estabelecer mecanismos de segurança alimentar e proteger os produtores brasileiros da competição internacional. Cumpre ao governo formular programas para restaurar ou estabelecer tanto os sistemas de armazenamento e comercialização como os serviços de pesquisa e assistência técnica. O que exige o acompanhamento da absorção de tecnologia pela agricultura, em particular pela massa de pequenos estabelecimentos, bem como o conhecimento e a propagação de práticas de agroecologia.

A unidade familiar só terá possibilidade de resistir e progredir através da cooperação agrícola entre os produtores diretos e da gestão conjunta dos meios de produção. É necessário desenvolver uma concepção de cooperativa que se amolde à realidade de cada assentamento ou comunidade de produtores e enseje a participação de mulheres e jovens nas decisões sobre o processo produtivo. Mesmo organizando a produção com base em uma divisão social do trabalho que incorpore as atividades agro-industriais, a cooperativa precisa ter como objetivo a socialização dos benefícios. E enlarguecer a noção de “trabalhador rural” de modo a abranger todos os que se vinculam à produção e cuja atuação favoreça a comunidade. Cabe observar o comportamento do mercado de trabalho rural: a oferta de oportunidades de emprego, os salários e os tipos de contrato, o cumprimento da legislação trabalhista, a qualificação da mão-de-obra.

A reforma agrária deve fazer parte do esforço de conservação ambiental, permitindo a ocupação racional dos solos, o manejo adequado das matas e o uso de técnicas apropriadas aos diferentes ecossistemas. É indispensável monitorar os recursos hídricos, assim como democratizar o acesso aos mesmos. O modelo de exploração agrícola vigente nos modernos empreendimentos agropecuários agride, necessariamente, a natureza. Torna-se necessário a pesquisa especializada e a assistência técnica permanente para que as unidades familiares, respeitando o meio ambiente, obtenham rentabilidade econômica. Deve-se verificar as alternativas para a reforma agrária no semi-árido e demais áreas degradadas pela ocupação intensiva. Na fronteira agrícola, há tarefas urgentes como o monitoramento da área de cultivo de grãos e de pecuária nos cerrados e na Amazônia, e a preservação das reservas indígenas e das terras das comunidades rurais negras. O Brasil necessita de uma legislação sanitária que atenda as necessidades do conjunto de pequenos produtores.

A reforma agrária precisa inserir-se num novo modelo de desenvolvimento para o país, direcionado para o bem-estar da população e a soberania nacional. Sua viabilização exige a derrota da atual política econômica que privilegia os grandes complexos agroindustriais e aceita a dependência tecnológica. A intervenção do Banco Mundial na agricultura brasileira necessita ser melhor conhecida. É imprescindível estudar a capacidade de controlar a provisão de insumos e o escoamento da produção detida pela burguesia agrária, suas vinculações com o sistema financeiro e a influência que esta exerce sobre os meios de comunicação, as diversas instâncias políticas e as esferas administrativas do Estado. A adoção de um projeto alternativo de sociedade implica na mudança da natureza do poder no Brasil.

Mônica Dias Martins é pesquisadora da Rede de Ação e Pesquisa sobre a Terra e da Rede Social de Justiça e Direitos Humanos

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