A criação das delegacias da mulher tem contribuído para a construção de uma cidadania de gênero no País, reconhecendo as posições sociais hierárquicas em função do sexo e promovendo a igualdade de direitos. As delegacias da mulher dão visibilidade à violência contra a mulher e dão coragem para que estas denunciem a violência que sofrem em silêncio e que não era levada a sério pelos distritos policiais.

Delegacias da Mulher em São Paulo:
Percursos e Percalços

Cecília MacDowell Santos*       

Breve histórico

As delegacias da mulher constituem a principal política pública de combate e prevenção à violência contra a mulher no Brasil. A primeira delegacia deste tipo, inédita no país e no mundo, surgiu em 1985 na cidade de São Paulo durante o governo Franco Montoro. Foi fruto do contexto político de redemocratização, bem como dos protestos do movimento de mulheres contra o descaso com que o Poder Judiciário e os distritos policiais – em regra, lotados por policiais do sexo masculino – lidavam com casos de violência doméstica e sexual nos quais a vítima era do sexo feminino. Atualmente, existem 124 delegacias da mulher no estado de São Paulo, com nove na capital. O país conta com 307 delegacias da mulher, ressalvando-se o fato de que o total de municípios com esse tipo de delegacia não chega a 10%.

Portanto, é de se notar a concentração das delegacias da mulher em São Paulo (40,7%) e a distribuição desigual das mesmas no interior dos demais estados.1

A história das delegacias da mulher deve ser remetida à história do movimento de mulheres em torno da politização da violência contra a mulher. A partir de meados dos anos 70, o movimento de mulheres começou a denunciar amplamente a absolvição, pelos tribunais do júri, dos autores de homicídios de mulheres. No início dos anos 80, surgiam grupos feministas em todo o país, denominados SOS-Mulher, voltados ao atendimento jurídico, social e psicológico de mulheres vítimas de violência. A então forte e bem sucedida politização da temática da violência contra a mulher pelo SOS-Mulher e pelo movimento de mulheres em geral fez com que, em São Paulo, o Conselho Estadual da Condição Feminina, também criado no governo Franco Montoro em 1983, priorizasse essa temática, entre outras. O Conselho propunha então a formulação de políticas públicas que promovessem o atendimento integral às vítimas de violência, abrangendo as áreas de segurança pública e assistências social e psicológica.

O governo Montoro respondeu às propostas do Conselho com a idéia inusitada de uma delegacia especializada em crimes contra a mulher, lotada por policiais do sexo feminino. A idéia, que restringiu a perspectiva feminista da violência contra a mulher ao seu aspecto meramente criminal, partiu do então Secretário de Segurança Pública, Michel Temer. Na época, vários delegados de polícia se manifestaram contra a criação das delegacias da mulher. Mas o governo venceu a resistência da polícia civil e criou a primeira Delegacia de Polícia de Defesa da Mulher mediante o Decreto Nº 23.769/85.2

Embora desconfiadas da polícia e do estado em geral pelo seu passado recente de autoritarismo, as feministas integrantes do Conselho Estadual da Condição Feminina de São Paulo e de alguns grupos de mulheres atuando no combate à violência contra a mulher apoiaram a iniciativa inédita do governo Montoro. Mas, desde 1985, vêm tentando influir, com mais ou menos sucesso, na capacitação das policiais e na delimitação das atribuições das delegacias da mulher.

Desse modo, desde o seu nascedouro, a concepção e as atribuições das delegacias da mulher, assim como a formação cultural dos/as policiais, têm sido resultado de conflitos e negociações entre organizações feministas – governamentais e não-governamentais, a polícia civil e as policiais titulares das delegacias da mulher.3

Atribuições e funcionamento

O Decreto Nº 23.769/85, que criou a primeira delegacia da mulher na Secretaria de Segurança Pública de São Paulo, estabeleceu a competência dessa delegacia especializada para investigar e apurar, entre outros, delitos de lesão corporal, ameaça, constrangimento ilegal, atentado violento ao pudor, adultério, etc. Desde 1985, lesão corporal e ameaça constam como os tipos de crimes mais registrados nas delegacias da mulher em São Paulo e nos demais estados. Mas o número de inquéritos policiais é sensivelmente desigual para os dois tipos de crimes. Em 1994, por exemplo, as delegacias da mulher de São Paulo registraram um total de 114.832 boletins de ocorrência, dos quais 33% eram por lesão corporal e 26% por ameaça. Enquanto 71,3% dos boletins por lesão corporal originaram inquéritos policiais, apenas 7,9% dos boletins por ameaça deram lugar a inquéritos.4

É interessante notar que, apesar de já em 1985 o Conselho Estadual da Condição Feminina reivindicar a inclusão do delito de homicídio, este não foi contemplado pelo decreto. Somente em 1996, passados mais de dez anos desde a criação da delegacia pioneira, tal delito se inseriu na competência das delegacias da mulher. Vale também observar que a criação da delegacia especializada em crimes contra a mulher não excluíu dos distritos policiais a competência para, concorrentemente, investigarem e apurarem aqueles crimes. Na prática, porém, tornou-se regra os policiais nos distritos "empurrarem" as queixosas para as delegacias da mulher.

Também merece destaque o fato de que, ao contrário dos distritos policiais, as delegacias da mulher não dispõem de cadeia e, portanto, não realizam serviço de carceragem. Na capital, apenas uma delegacia da mulher tem prédio próprio e funciona 24 horas, inclusive nos fins de semana e feriados. As demais delegacias da mulher operam no prédio de um distrito policial e funcionam somente em dias úteis, das 8 horas da manhã até as 6 horas da tarde.

Saliente-se ainda que, desde 1985, nenhuma legislação referente a delegacias da mulher tem feito menção à formação ou capacitação das policiais titulares dessas delegacias. Os poucos cursos de capacitação sob a perspectiva de gênero, oferecidos às policiais pelo Conselho Estadual da Condição Feminina e por algumas ONGs de mulheres, têm sido resultado da vontade política de algumas policiais em postos de coordenação dos trabalhos das delegacias. A Academia de Polícia, responsável pelo curso preparatório de três meses destinado a todos os policiais que ingressam na carreira, jamais integrou em seu curriculum um curso específico sobre violência contra a mulher ou violência de gênero.

Entre 1985 e 1986, na gestão Montoro, criaram-se 13 delegacias da mulher. Na gestão seguinte de Orestes Quércia, entre 1987 e 1990, esse número cresceu para 58. Devido à expansão dessas delegacias, criou-se, em 1989, uma Assessoria Especial das Delegacias de Defesa da Mulher (hoje denominada Serviço Técnico de Apoio às Delegacias de Polícia de Defesa da Mulher – DGP), cujas integrantes são designadas pelo Delegado Geral de Polícia, com o fim de assessorá-lo e manter relacionamento direto com as policiais titulares das delegacias da mulher. Em 1989, ampliou-se também a competência das delegacias da mulher, com a inclusão dos crimes contra a honra, tais como calúnia, injúria e difamação, e o crime de abandono mateiral (Decreto Nº 29.981/89).

A grande mudança, porém, nas atribuições das delegacias da mulher, teve lugar no primeiro governo Mário Covas. Em 1996, o Decreto Nº 40.693/96 não apenas ampliou as atribuições das delegacias da mulher, mas também deu-lhes nova caracterização. Além dos crimes contra a mulher, essas delegacias passaram também a investigar e apurar os delitos contra a criança e o adolescente, previstos no Estatuto da Criança e do Adolescente. A essas delegacias coube, ainda, apurar mais crimes contra a mulher, como, por exemplo, homicídio ocorrido no âmbito doméstico e de autoria conhecida. Por outro lado, sua competência extendeu-se aos crimes de aborto provocado pela gestante ou com seu consentimento, aborto provocado por terceiro e infanticídio, entre outros crimes adicionais. Nesses casos, a mulher passou de vítima a criminosa, as delegacias da mulher não mais servindo-lhe necessariamente de "defesa".

Interessante notar que, por ocasião de um debate sobre a expansão das atribuições das delegacias da mulher, realizado na Assembléia Lesgilativa de São Paulo no início de 1996, tive a oportunidade de observar que muitas delegadas titulares de delegacias da mulher, temendo a extinção de tais delegacias, defenderam a farta ampliação de sua competência, inclusive com o acréscimo de crimes de aborto e infanticídio.

Essas mudanças de atribuições e as posições das delegadas devem ser compreendidas em um contexto mais amplo de política da administração da justiça criminal. Em 26 de setembro de 1995, foram criados os Juizados Especiais Cíveis e Criminais, com o objetivo de informalizar a justiça, tornando-a mais célere e eficiente (Lei Nº 9.099/95). Os Juizados Especiais Criminais foram também idealizados para substituir penas repressivas por penas alternativas (compensações pecuniárias, serviços comunitários e conciliações) no caso de "infrações penais de menor potencial ofensivo". Consideram-se tais infrações os crimes e contravenções com pena inferior a um ano de detenção. Nesses casos, o inquérito policial foi substituído por um "Termo Circunstanciado", uma espécie de inquérito simplificado com um resumo da ocorrência, acompanhado do laudo pericial, quando necessário, devendo tal Termo ser remetido ao Juizado para realização de audiência de conciliação e julgamento.

Os Juizados Especiais Criminais tiveram, e continuam tendo, uma série de consequências sobre os distritos policiais e as delegacias da mulher. No primeiro caso, serviram para "desafogar" os distritos. No tocante às delegacias da mulher, retiraram destas o papel de mediação de uma série de conflitos que compõem a grande maioria das queixas ali processadas, dando novo sentido a sua criminalização.5 Isto porque os delitos de lesão corporal (de natureza leve) e ameaça, cujas penas são inferiores a um ano, continuaram sendo os mais registrados nas delegacias da mulher. No ano 2000, por exemplo, do total de 310.058 boletins de ocorrência e termos circunstanciados efetuados nas delegacias da mulher de São Paulo, 25% corresponderam a lesão corporal e 20% ao delito de ameaça. Infelizmente, os dados disponíveis desde 1996 não desagregam boletins de ocorrência e termos circunstanciados, não se tendo acesso tampouco ao número de inquéritos policiais. Os dados também não indicam se as ocorrências por lesão corporal são de natureza leve ou grave.6 Mas delegadas titulares das delegacias da mulher e o juiz titular do único Juizado Especial Criminal instalado em São Paulo, no Foro de Itaquera, estimam que a maior parte dos registros nas delegacias da mulher são encaminhados aos Juizados Especiais Criminais.7

A Lei Nº 9.099/95 tem recibido várias críticas por parte de militantes feministas, pesquisadores e policiais.8 No Juizado, os juízes em geral são do sexo masculino e não recebem qualquer treinamento para lidar com a problemática específica da violência contra a mulher. A conciliação é utilizada como um fim, não como um meio de solução do litígio. Através da promoção de um acordo com renúnica do direito de representação, ou da aplicação de penas alternativas, que resultam em geral na distribuição de cestas básicas ou prestação de trabalhos comunitários não relacionados à violência contra a mulher, tal violência passa a ser banalizada e a justiça se torna questionável, dando azo à impunidade.

Outra mudança importante nas atribuições das delegacias da mulher de São Paulo deu-se em 1997, com a promulgação do Decreto Nº 42.082/97, que veio conferir a essas delegacias competência para "o cumprimento dos mandados de prisão civil por dívida do responsável pelo inadimplemento voluntário e inescusável de obrigação alimentícia". O cumprimento desses mandados tem aumentado o trabalho das investigadoras de polícia e tem também incentivado a transferência de investigadores do sexo masculino para as delegacias da mulher.

Para limitar a entrada dos policiais do sexo masculino nas delegacias da mulher, o Delegado Geral de Polícia baixou a Portaria DGP Nº 11/97, estabelecendo que "Às Delegacias de Defesa da Mulher deverão ser designadas, preferencialmente, policiais civis do sexo feminino, principalmente para o exercício das funções relacionadas ao atendimento público". Ainda assim, é comum investigadores de polícia integrarem e chefiarem as equipes nas delegacias da mulher da capital, atendendo, inclusive, ligações telefônicas do público. As delegadas não se queixam da presença masculina, ao contrário, consideram-na necessária para melhor cumprimento de suas funções.

Vale observar a influência de papéis de gênero na ocupação dos três cargos policiais de delegado, escrivão e investigador. Até abril de 1999, 12,5% dos delegados de polícia no estado de São Paulo eram do sexo feminino; 45,5% dos escrivãos eram mulheres; e apenas 9,3% dos investigadores eram mulheres.9 Dos três cargos, o investigador é o que mais realiza trabalho "de rua", expondo-se à reação violenta de homens indiciados. O trabalho dos escrivãos é interno e administrativo, mais associado ao papel feminino de secretariado, o que permite maior acesso das mulheres a essa função. As funções dos delegados, no entanto, que detêm maior poder na delegacia, continuam sendo associadas ao papel masculino.

Contribuições à cidadania de gênero

A despeito de muitos obstáculos, a criação das delegacias da mulher em São Paulo, e provavelmente em todo o Brasil, tem contribuído para a construção de uma cidadania de gênero no país, cidadania essa que reconhece as posições sociais hierárquicas em função do sexo e promove a igualdade de direitos, incluindo-se aqui o direito a ter direitos e o direito de acesso à justiça.

Em primeiro lugar, as delegacias da mulher dão visibilidade à violência contra a mulher. A inauguração da primeira delegacia da mulher, em 6 de agosto de 1985, atraíu enorme atenção da mídia nacional e inclusive internacional, inspirando a criação de outras delegacias similares em todo o país e inclusive no exterior. Na América Latina, treze países já contam com delegacias da mulher e da criança. Desde o início, essa invenção brasileira mostrou que o problema da violência contra a mulher no país era a regra, não a exceção, tornando público um fenômeno que era visto como privado e até normal.

Segundo a primeira delegada titular da primeira delegacia da mulher, Dra. Rosmary Corrêa, no dia seguinte à inauguração havia uma fila de 500 mulheres na porta da delegacia. Assim, esse novo canal institucional voltado especificamente às mulheres deu-lhes coragem para denunciar a violência que sofriam em silêncio ou que, quando denunciada, não era levada a sério pelos distritos policiais. Em 1984, por exemplo, um ano antes da criação da primeira delegacia da mulher, os distritos policiais no município de São Paulo registraram cerca de 3.000 ocorrências oriundas de queixas de mulheres vítimas de violência, ao passo que a primeira delegacia da mulher registrou, sozinha, entre agosto de 1985 e agosto de 1986, cerca de 7.000 ocorrências e atendeu 65.000 mulheres.

Desde então, o número de ocorrências registradas aumentou em progressão geométrica. Isso fez com que o Brasil fosse considerado campeão de violência contra a mulher durante a IV Conferência Mundial sobre a Mulher, promovida pelas Nações Unidas em Beijing em 1995. A violência contra a mulher no Brasil tem-se tornado cada vez mais visível e o número de denúncias continua crescendo. No ano 2000, por exemplo, foram registrados 310.058 boletins de ocorrência e termos circunstanciados nas delegacias da mulher de São Paulo. Convém lembrar, todavia, que esse elevado número não significa necessariamente maior incidência de violência. O maior número de delegacias da mulher e a ampliação crescente de suas atribuições provavelmente incentivam a denúncia e desnudam um fato social que sempre existiu.

Em segundo lugar, a criação de delegacias da mulher abriu um novo mercado de trabalho para policiais do sexo feminino, contribuindo assim para maior representatividade da mulher no sistema de justiça criminal. Até 1985, contavam-se 15 delegadas de polícia no estado de São Paulo. Até fevereiro de 1999, o número de delegadas chegou a 388. Ainda assim, predominam os policiais do sexo masculino, em número de 3.102, como é regra na magistratura, no Congresso Nacional e nos mais altos cargos do Executivo.10

Obstáculos à cidadania de gênero

As delegacias da mulher encontram, porém, uma série de obstáculos para a ampliação do acesso à justiça e a construção de uma cidadania de gênero no Brasil. Em primeiro lugar, o fato de haver mais mulheres na polícia não garante maior sensibilidade e capacitação para lidar com violência conjugal, estupro dentro e fora do casamento, violência contra mulheres negras, violência policial contra prostitutas, violência contra idosas, violência contra lésbicas, assédio sexual, violência contra crianças, enfim, toda uma gama de violências sofridas por mulheres de variadas classes sociais, origens étnicas e raciais, orientações sexuais, idades, etc. A falta de institucionalização de cursos de capacitação sob a perspectiva de gênero, raça, classe e orientação sexual é um dos maiores obstáculos à mudança social potencialmente advinda da criação de delegacias da mulher. Esse é um obstáculo político que só poderá ser vencido com a tenaz mobilização de organizações não-govermentais de mulheres e das policiais que porventura tiveram acesso a cursos de capacitação na ótica de gênero.

Em segundo lugar, as delegacias da mulher enfrentam discriminação e preconceito dentro da própria polícia, tanto por parte de policiais do sexo masculino quanto de policiais do sexo feminino. Desde o seu nascedouro, essas delegacias foram alvo de escárnio. Certa vez, uma delegada titular da primeira delegacia da mulher observou, de sua janela no primeiro andar, um delegado que passava na calçada cuspindo na placa da delegacia. A instituição policial é marcada por hierarquias e por uma cultura de hierarquização. Embora a lei não estabeleça hierarquias entre os funcionários das delegacias da mulher e dos distritos policiais, não raro as delegacias da mulher são vistas como de valor inferior. Na visão de muitos policiais, essas delegacias fazem mais um serviço "social" do que propriamente policial. Consequentemente, para esses policiais, os crimes ali apurados não são "verdadeiros" crimes.11

Além dessas limitações culturais, as delegacias da mulher enfrentam obstáculos típicos de todo o aparato policial e judiciário. Há precariedade material e de recursos humanos. No âmbito material, somente as delegacias da mulher da capital dispõem de computadores e estes não funcionam em rede. A maior parte das viaturas não está equipada com rádio. Nenhuma delegacia da mulher possui terminais para consulta de antecedentes criminais. Quanto a recursos humanos, faltam escrivãs de polícia. Algumas delegadas acumulam funções com outras delegacias. Faltam casas-abrigo, comprometendo-se a segurança da mulher e das crianças em risco de vida.12 O estado de São Paulo dispõe apenas de uma casa-abrigo, o COMVIDA, com capacidade para cerca de 30 mulheres, acompanhadas de seus filhos.

Igualmente típico de todo o sistema de justiça criminal, a maior parte das ocorrências (menos de 20%) não dão lugar a inquéritos policiais. A impunidade é assim dissimulada por uma aparência de justiça. Com a criação dos Juizados Especiais Criminais, o número de inquéritos ficou ainda mais reduzido e a questão da impunidade ganhou maior destaque.

Sem menosprezar o debate necessário acerca dos efeitos dos Juizados Especiais Criminais na qualidade de justiça produzida, há que se perguntar se a criminalização da violência contra a mulher é realmente a melhor solução para todas as formas de violência, como, por exemplo, a violência conjugal, a violência racial contra mulheres, a violência policial contra prostitutas, a discriminação por orientação sexual, etc. Uma vez que cada uma dessas formas de violência envolve diferentes tipos de relações sociais, a compreensão das mesmas e sua solução devem ser igualmente diferenciadas.

Por outro lado, não se pode perder de vista que a criminalização, mesmo não sendo eficaz, funciona como ameaça e poder simbólico do estado para neutralizar a diferença de poder que está na base das variadas formas de violência contra a mulher. Ademais, mesmo que o poder neutralizante do estado não seja eficiente para coibir de todo essas violências, o mero fato de existirem delegacias da mulher contribui para a construção de uma identidade de gênero, gera uma certa auto-confiança nas mulheres e lhes permite a articulação de um certo senso de direitos.13Em um país marcado por graves violações de direitos humanos como é o caso do Brasil, essa pequena semente de cidadania não pode ser desprezada.

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*Professora de Sociologia da University of San Francisco – EUA.

1 Ver Conselho Nacional dos Direitos da Mulher. "Relatório Final da Pesquisa Nacional sobre as Condições de Funcionamento das Delegacias Especializados no Atendimento às Mulheres", 2000.

2 A denominação das delegacias da mulher não é uniforme em todo o país. No Rio de Janeiro, por exemplo, são denominadas Delegacias Especializadas no Atendimento à Mulher. No Rio Grande do Norte, são chamadas de Delegacias Especializada em Defesa da Mulher.

3 Analiso essas negociações e relações conflituosas em minha tese de doutorado intitulada "The State, Feminism, and Gendered Citizenship: Constructing Rights in Women’s Police Stations in São Paulo." University of California at Berkeley, 1999. Ver também SANTOS, Maria Cecilia MacDowell dos. "Cidadania de Gênero Contraditória: Queixas, Crimes e Direitos na Delegacia da Mulher em São Paulo". In: AMARAL JÚNIOR, Alberto do, PERRONE-MOISÉS, Cláudia (orgs.). O Cinquentenário da Declaração Universal dos Direitos do Homen. São Paulo: Edusp, 1999.

4 Dados da Assessoria Especial das Delegacias de Polícia de Defesa da Mulher do Estado de São Paulo, hoje denominada Serviço Técnico de Apoio às Delegacias de Polícia de Defesa da Mulher – DGP. Sobre o número de ocorrências em outros estados, ver Conselho Nacional dos Direitos da Mulher, op. cit. Ver também AMARAL, Célia Chaves Gurgel do, LETELIER, Celinda Lílian, GÓIS, Ivoneide Lima e AQUINO, Sílivia de. Dores Visíveis: Violência em Delegacias da Mulher no Nordeste. Edições REDOR/NEGIF/UFC, 2001.

5 Sobre o papel mediador das delegacias da mulher, ver BRANDÃO, Elaine Reis, "Violência conjugal e recurso feminino à polícia". In: BRUSCHINI, Crisitna e HOLLANDA, Heloísa Buarque de (orgs.). Horizontes Plurais: novos estudos de gênero no Brasil. São Paulo: Editora 34; Fundação Carlos Chagas, 1998. Ver ainda MUNIZ, Jacqueline. "Os direitos dos outros e outros direitosL um estudo sobre a negociação de conflitos nas DEAMs/RJ". In: SOARES, Luiz Eduardo (org.). Violência e política no Rio de Janeiro. Rio de JaneiroL ISER/Relumé, 1996. Sobre o papel de "recriminalização" da Lei Nº 9009/96, ver CAMPOS, Carmen Hein. "Violência doméstica no espaço da lei". In: BRUSCHINI, Crisitna e PINTO, Céli Regina (orgs.). Tempos e lugares de gênero. São Paulo: Editora 34; Fundação Carlos Chagas, 2001.

6 Dados do Serviço Técnico de Apoio às Delegacias de Polícia de Defesa da Mulher _ DGP. Igualmente inexistente é a anotação de dados sobre as vítimas e agressores, o que se fazia até 1994.

7 Nos demais foruns da capital, os juízes e funcionários das varas criminais vêm acumulando funções e atuando em Juizados Especiais Criminais improvisados nas próprias varas. Não há dados sobre a movimentação desses Juizados em São Paulo. Em Porto Alegre, CAMPOS (op. cit.) aponta que os Juizados Criminais são responsáveis pela "grande movimentação processual da Justiça Penal" e que setenta por cento dos processos julgados em 1998 referiram-se à violência doméstica e à violência contra a mulher.

8 Além do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher, op. cit., ver CAMPOS, op. cit., bem como MELO, Mônica de. "Juizado especial criminal e o acesso à justiça da mulher vítima de violência." Monografia que recebeu o Prêmio "Procuradoria Geral do Estado de São Paulo _ 2000".

9 Ver MASSUNO, Elizabeth. "Violência de gênero: delegacia de defesa da mulher, é necessária?" Núcleo de Estudos da Mulher e Relações Sociais de Gênero _ NEMGE-USP, 1999.

10 Ver MASSUNO, op. cit.

11 Ver minha tese de doutorado, supra citada, e SANTOS, op. cit.

12 Ver MASSUNO, op. cit.

13 Nesse sentido, ver minha tese de doutorado, supra citada, assim como BRANDÃO, op. cit. e MUNIZ, op. cit.

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