5. Brasil

Foto:
Dirce Ostroski
Población:
169.79 millones de personas (2000)
Extensión geográfica: 8,514,204 Km2
Forma de gobierno: república presidencial
Brasil tiene una producción agrícola de aproximadamente
90 millones de toneladas de granos por año. El Censo
Agropecuario de 1996, realizado por el Instituto Brasileño
de Geografía y Estadística (IBGE), constató
que las tierras en descanso (hasta cuatro años sin
ser utilizadas) suman cerca de 25 millones de hectáreas,
o sea alrededor del 60% del área total detectada como
tierras laborales permanentes.
El
país posee una de las más perversas y concentradoras
estructuras latifundistas del mundo, ostentando un índice
de Gini próximo a 0.9. Ese índice, acerca de
la concentración absoluta, es resultado de un modelo
agrícola y agrario excluyente, exacerbado a partir
de los años sesenta y setenta por la implementación
de la Revolución Verde.
De
acuerdo con los datos del Censo de 1996, el número
de los establecimientos agrícolas del país es
de 4.8 millones y el área ocupada corresponde a 353.6
millones de hectáreas. De ese total de establecimientos,
los minifundios (áreas menores a una unidad fiscal)
y las propiedades con menos de 100 hectáreas representaban
89.1% del total de establecimientos y ocupaban una área
que corresponde al 20% del total del área ocupada.
En
el otro extremo de la estructura de la propiedad de la tierra,
las grandes propiedades (arriba de 1,000 hectáreas)
constituyen apenas 1% del total de los inmuebles, ocupando
el 45% del total del área catastrada. En este extremo
de la estructura de la tenencia de la tierra se destaca la
presencia de más de 35,000 inmuebles considerados latifundios
improductivos. Ese numero corresponde al 1% del total de los
establecimientos ocupando un área de 166 millones de
hectáreas.
Los
datos de estructura de la tenencia de la tierra demuestran
que en 1970 los establecimientos con menos de 100 hectáreas
representaban 90.8% de los establecimientos totales, detentando
el 23.5% del área. En el Censo de 1996, el número
de esos establecimientos experimentaron un decline a 89.3%,
acompañada de la reducción de área al
20% del área total. En contraposición, los establecimientos
con extensiones arriba de las mil hectáreas representaban,
en 1970, el 0.7% del total y abarcaban el 39.5% del área
total. En 1996, pasaron a representar el 1% del numero total
de establecimientos y acumular el 45% del área total.
El Neoliberalismo en el campo
En el inicio de su segundo mandato en 1998, el gobierno de
Fernando Enrique Cardoso inauguró una "nueva política
agraria" denominada Nuevo Mundo Rural. Esa política
estaba centrada en tres cuestiones claves que materializaron
una ruptura de la relación entre el discurso y la práctica
del primer período del gobierno de Cardoso.
La
primer diferencia es la reducción de la política
agraria en una simple política compensatoria. Siguiendo
la lógica de los organismos internacionales, especialmente
el Banco Mundial, la reforma agraria se transformó
en un instrumento para aliviar o combatir la pobreza rural.
La democratización del acceso a la tierra es tratada
como un medio, única y exclusivamente, para amenizar
los problemas sociales del campo, especialmente el "alivio
a la pobreza." La democratización de la propiedad
de la tierra no es vista como una forma de distribuir activos
y posibilitar innovaciones en el modelo de desarrollo (ni
aun cuando la pobreza extrema es vista como un obstáculo
para el actual modelo de desarrollo).
El
segundo elemento importante es la descentralización
de todas las acciones agrarias. Esa propuesta es una cuestión
fundamental en los rumbos de la actual política agraria
en proceso de implantación, representando un proceso
de "desfederalizacion" porque delega atribuciones
exclusivas del gobierno federal. Todos los programas, proyectos
y propuestas de políticas para el sector agrario toman
como referencia la necesidad de descentralizar las acciones,
estableciendo una relación entre descentralización,
democratización y eficiencia.
Esa
descentralización, en tanto, no significa democratización
y mayor participación de las personas y familias directamente
interesadas. Representan una delegación de poderes
hacia los estados y municipios, más próximos
y más susceptibles a la influencia política
de la oligarquía (todavía con poderes políticos
sobre amplios sectores del estado). La descentralización,
por tanto, en lugar de ser una solución (mayor eficiencia
y agilidad) es una forma de inviabilizar las acciones de reforma
agraria.
Programas
y proyectos como la Cédula de Tierra, Banco de Tierra
y Crédito de Tierra son mecanismos que permiten consolidar
esa "desfederalización" o descentralización,
provocando la reducción y la destrucción de
la reforma agraria. Esos programas permiten transferir la
responsabilidad, no hacia los estados y municipio, sino al
mercado, y más específicamente hacia los latifundistas.
Consecuentemente, el Instituto Nacional de Colonización
y Reforma Agraria (INCRA), pierde su función justificando
recortes en el presupuesto y recortes en los gastos, reforzando
el modelo de reducción del estado y privatización
de sus responsabilidades.
El
tercer elemento constitutivo del Nuevo Mundo Rural es la mercantilización
de las demandas históricas de los trabajadores y trabajadoras
rurales sin tierra. Esa mercantilización asume diversas
formas, mas la implantación de la así llamada
"reforma agraria de mercado" es el referencial más
explicito de esa propuesta.
Esas
características están de acuerdo con las directrices
y políticas establecidas por el Banco Mundial para
los programas de "alivio a la pobreza", el cual
no se restringe a la reforma agraria de mercado, sino que
"propone" una serie de cambios (inclusive la descentralización)
como receta para promover el desarrollo económico del
país
Las
políticas del Banco Mundial
El Programa Cédula de Tierra, resultó de una
colaboración entre el Gobierno Federal y el Banco Mundial
a través del Acuerdo de Préstamos 4147-BR. Concebido
inicialmente para ser un proyecto piloto, el Cédula
fue anunciado oficialmente en 1996, y se implementó
en el año siguiente en cinco estado de la región
del Nordeste: Ceará, Maranhão, Pernambuco, Bahía
y norte de Minas Gerais. La implementación en estos
estados ha sido justificada por la enorme concentración
de pobreza en el nordeste del país.
El
programa Cédula de Tierra consistió básicamente
en la creación de una línea de crédito
para la compra de tierras por trabajadores sin tierra a los
minifundistas. Los trabajadores se reunían en asociaciones,
legalmente constituidas, las cuales serían responsables
directamente de negociar la compra con los propietarios. Las
asociaciones deberían indicar la tierra que sería
adquirida mediante el financiamiento dispuesto por el Banco,
el cual, después de aprobado el proyecto por la unidad
técnica estatal, pagaba directamente al propietario.
Así
concebido para ser un proyecto piloto, ya en 1999 (antes de
cualquier tipo de evaluación), el gobierno brasileño
creo el Banco de Tierra, con los mismo moldes de la Cédula.
A pesar de la promesa de apoyo a ese nuevo proyecto, el Banco
Mundial decidió financiar la implantación del
Crédito de Tierra (un tercer proyecto creado en 2001).
Ese cambio fue un reflejo de las presiones y críticas
recibidas de los movimientos populares y ONGs nacionales e
internacionales. El Crédito de Tierra, en tanto, tuvo
las mismas características y objetivos de Cédula
y de Banco de Tierra, constituyéndose apenas en un
cambio de nombres que mantienen la propuesta y los recursos
del Banco Mundial en Brasil.
El
Cédula de la Tierra es concebido e implementado a partir
de reglas del mercado, especialmente en lo que se refiere
a la adquisición de tierras. Eso significa que el proyecto
sólo puede adquirir áreas que están en
venta. Además de que el mercado de tierra en Brasil
es incipiente, la poca disponibilidad de recursos fuerza la
adquisición de áreas más baratas y de
baja calidad. No es el precio de mercado de las tierras que
es reducido por el proceso de negociación (capacidad
y poder de negociación de los compradores), sino la
baja oferta y la falta de recursos la que fuerza la adquisición
de áreas más baratas, distantes del mercado
y de baja fertilidad.
El
límite de recursos para la compra de áreas es
uno de los problemas en el proceso de compra. Ese límite
lleva a la implementación de los proyectos en regiones
menos dinámicas con tierras menos valorizadas, débiles
y con serias limitaciones de producción. Esas limitaciones
se reflejan directamente en la capacidad productiva y condiciones
para cumplir compromisos asumidos, como por ejemplo en el
mismo pago de la tierra.
Las
familias tuvieron poca o ninguna influencia en las decisiones
sobre la selección de las áreas a comprar y
en el proceso de negociación. En general, esa negociación
es hecha por los órganos gubernamentales responsables
que deciden, en ultima instancia, los rumbos del negocio,
inclusive a partir de los límites de los recursos.
La posición de los movimiento sociales.
Los movimientos populares hacen duras críticas a la
propuesta del Banco Mundial de "reforma agraria de mercado."
Esas criticas tienen como base diferentes perspectivas, las
cuales van desde cuestionamientos sobre la capacidad del mercado
en democratizar la propiedad de la tierra hasta dudas sobre
los objetivos reales de ese tipo de proyecto.
De
acuerdo con esas criticas, en el Cédula hay una tentativa
de retirar la dimensión ideológica y política
de una reforma agraria en Brasil. El mecanismo de compra y
venta sirve para retirar el carácter conflictivo de
la lucha por la tierra y para aislar a los movimientos y entidades
agrarias que luchan por una amplia reforma agraria.
De
acuerdo con el Banco Mundial, ese programa debería
permitir la "pacificación" del campo. En
ves de conflictos (ocupaciones de tierras y demandas por reforma
agraria) las familias deberían negociar, pacífica
y directamente, la compra y venta de tierra con los latifundistas.
Éstos últimos por su lado, tenían interés
en el programa porque recibirían dinero (y no títulos
descontables en 20 años) por sus tierras improductivas.
Aunado
a esto, los proyectos Cédula de Tierra, Banco de Tierra
y Crédito de Tierra, sirvieron como auxiliares en los
procesos de descentralización. Hay un esfuerzo para
transferir los costos financieros y políticos de la
reforma agraria hacia los estados y municipios. En esta lógica,
el Cédula fue implementado por los estados y los costos
trasladados a las propias familias sin tierra. Esa es una
de las contribuciones del Ministerio de Desarrollo Agrario
para el esfuerzo fiscal. La disminución de gastos han
resultado también en el desmantelamiento del INCRA
que deja de tener atribuciones frente al mercado de tierras.
Los
recursos del programa de Cédula han servido como un
instrumento de desarticulación de las bases de la entidades
y movimientos populares agrarios que luchan por la tierra.
La disponibilidad de recursos para la compra de tierra -asociado
al discurso de una reforma agraria pacífica, sin necesidad
de ocupar las tierras- sirve para desmovilizar a las personas
que desean un pedazo de suelo para trabajar. Esa desarticulación
tendrá continuidad a través de la implantación
del Banco de Tierra y de Crédito de Tierra, también
financiados con recursos del Banco Mundial.
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